Andrzej Ehrlich: 10%? TAK, ALE…

Koncepcja szukania oszczędności w aparacie administracji publicznej niemal zawsze zasługuje na pochwałę. Od czasów najwcześniejszych klasyków organizacji zwracano uwagę na narastanie patologii biurokratycznych. Satyrycznym ich odbiciem były słynne prawa, takie jak prawa „Parkinsona” („nie ma żadnego związku między liczbą urzędników a ilością pracy do wykonania” albo „ilość pracy rośnie, żeby wypełnić czas na nią przeznaczony”), „Petera” („człowiek awansuje do chwili osiągnięcia poziomu niekompetencji”) i wiele innych. Chętnie szukano sposobów ograniczania biurokracji, z których pozornie najprostszym było mechaniczne zmniejszanie zatrudnienia o ileś tam procent. Niestety, nie jest to rozwiązanie skuteczne. Po pierwsze, wzrost struktur organizacyjnych i obsady personalnej poszczególnych jednostek nie następuje w jednakowym tempie. Można postawić tezę, że większe znaczenie ma tu osobista siła przebicia poszczególnych osób, niż ilość potrzebnej pracy wykonywanej przez podległe im jednostki organizacyjne. W efekcie niektóre instytucje mają niesłychanie rozbudowaną obsadę, odzwierciedlającą polityczne znaczenie ich szefów (lub szefów poszczególnych komórek, wchodzących w ich skład), niekoniecznie odpowiadającą znaczeniu i pracochłonności ich zadań. Po drugie, liczebność obsady często jest zależna od odziedziczonych struktur organizacyjnych, które są trwalsze od ustrojów, w jakich funkcjonują. Klasycznym przykładem są tu rozwiązania organizacyjne ministerstw; z uporem stosuje się w nich rozwiązania wieloszczeblowe (minister, sekretarze i podsekretarze stanu, departamenty i biura, wydziały …), w których każdy kolejny szczebel nadzoruje niższe,  aż do wykonawców, zajmujących (oczywiście) najniższe stanowiska; oraz podziały między poszczególnymi pionami, departamentami, biurami, wydziałami itd., prowadzące do konieczności koordynowania działań prowadzonych przez rozmaite komórki organizacyjne, albo, co gorsza, do braku takiej koordynacji, powodującego niespójność podejmowanych decyzji.

Jako klasycznym tego przykładem można się posłużyć Ministerstwem Finansów, które, według danych opublikowanych na jego stronach internetowych, ma sekretarza stanu i 8 podsekretarzy stanu, 38 departamentów i biur, oraz ponad 300 wydziałów  i wieloosobowych stanowisk pracy. W danych tych nie ma informacji o zakresach obowiązków poszczególnych podsekretarzy stanu, departamentów i wydziałów. Jednakże na podstawie samych nazw tych departamentów i wydziałów można podejrzewać, że ich zadania przynajmniej w części  wzajemnie się pokrywają, a zatem konieczna jest ich koordynacja. Na przykład, cztery departamenty zajmujące się podatkami podlegają jednemu z podsekretarzy stanu ( departamenty: polityki podatkowej, podatku od towarów i usług, podatków dochodowych i podatków lokalnych); ponadto innemu podsekretarzowi stanu podlega odrębny departament podatku akcyzowego i ekologicznego; z kolei finansami samorządu terytorialnego zajmuje się jeszcze inny departament, nadzorowany przez sekretarza stanu (czyli pierwszego zastępcę ministra). Zaś wydział infrastruktury znajduje się w departamencie gospodarki narodowej, podlegającym, nawiasem mówiąc, nadzorowi dwóch (!) podsekretarzy stanu.  

Budzi też ciekawość: czym się zajmuje odrębny w Ministerstwie Finansów departament rolnictwa i rozwoju regionalnego?

Czy byłoby możliwe uproszczenie takich struktur, przejście na system zarządzania zadaniowego, znaczne zwiększenie skuteczności działania? Jestem przekonany, że tak.

Jednakże wprowadzanie zmian w aparacie zarządzania - w tym w administracji publicznej - niemal zawsze jest procesem bolesnym. Wywołuje zatem reakcje obronne. Można przewidywać, że przy wymuszonym zwalnianiu określonego odsetka pracowników  utraci pracę pewna liczba przydatnych, ale mało liczących się pracowników pomocniczych i tych na najniższych stanowiskach wykonawczych.  Ponadto, zapewne do urzędów państwowych dotrze modna ostatnio w naszych przedsiębiorstwach  metoda fikcyjnego „samozatrudnienia” części pracowników; jeżeli urząd będzie musiał zwolnić określony procent pracowników, to ich zwolni, przechodząc na system prac zleconych. Oczywiście będzie to dotyczyło tych, których praca jest naprawdę potrzebna; ci zbędni, a mający siłę przebicia, pozostaną na etatach, bo co innego można z nimi zrobić?  Ciekawe też, ilu spośród zwalnianych pracowników byłoby tych na stanowiskach kierowniczych, od naczelników wydziałów wzwyż? Bez zmian strukturalnych – radykalnego ograniczenia liczby podsekretarzy stanu, departamentów i wydziałów – oczywiście będzie minimalna. Do przeprowadzenia zaś takich zmian strukturalnych potrzebna byłaby analiza i krytyczna ocena zadań wykonywanych przez poszczególne urzędy i przez ich komórki, prowadząca do ustalenia co naprawdę powinny robić i w jaki sposób.

Do przeprowadzenia istotnych zmian strukturalnych przydatne byłoby odkurzenie nieco już zapomnianych technik usprawniania organizacji, chociażby takich, jak badanie metod pracy, w którym dąży się do uzyskania odpowiedzi na pytania: co należy osiągnąć, kiedy, gdzie, przez kogo i jak; oraz do zwiększenia efektywności drogą wyeliminowania wszystkich tych czynności, które są zbędne, a łączenia lub upraszczania tych, które są potrzebne. Powracając do przykładu Ministerstwa Finansów, czy nie warto byłoby zastanowić się nad potrzebą dalszego istnienia departamentu rolnictwa rozwoju regionalnego, czy nad możliwościami połączenia rozproszonych departamentów, zajmujących się sprawami podatkowymi?  Nie ma tu miejsca na bardziej szczegółowe przypominanie tych technik; warto jednak zauważyć, że w ramach planu Marshalla i w wyniku działalności European Productivity Agency – EPA - odegrały one na początku lat 50. ubiegłego wieku ogromną rolę w doprowadzeniu do „cudu gospodarczego” w Europie Zachodniej. Może warto powrócić do nich przy porządkowaniu naszej administracji?

Trzeba także, oczywiście, łagodzić skutki zmian, jakie odczują pracownicy administracji – nie tylko ci, którzy okażą się zbędni (o czym wspomina Stefan Bratkowski w artykule  „Czy to państwo może być tańsze”), ale także ci, którzy w niej pozostaną – bo to oni będą musieli pracować inaczej, co zazwyczaj jest bolesne, chociażby dlatego, że trzeba się nauczyć nowych sposobów postępowania. A przecież rutyna, do której człowiek się przyzwyczaił, jest tak wygodna… 

Jedno jest pewne. Jeżeli takie działania mają być skuteczne, to należy je porządnie zaplanować i realizować bez działania na efekt, ale i bez zbędnej zwłoki. Muszą koniecznie uczestniczyć w ich projektowaniu ci, którzy będą pracować w nowym systemie. I trzeba do nich przekonać dostatecznie wielu liczących się ludzi (zarówno w organizacji formalnej, jak i nieformalnej), żeby doprowadzić do powstania masy krytycznej, decydującej o powodzeniu zmian. Celem powinno być sprawniejsze, skuteczniejsze działanie poszczególnych urzędów i całej administracji – co z pewnością spotkałoby się z dobrą oceną ze strony obywateli naszego państwa. Zaś skutkiem ubocznym zapewne byłoby też zmniejszenie liczebności obsady tych urzędów – może i większe niż o 10%. Jednakże naprawdę nie procenty są tu najważniejsze.  

Andrzej Ehrlich

Dr Andrzej Ehrlich jest od kilkudziesięciu lat jednym z najwybitniejszych w Polsce ekspertów w dziedzinie zarządzania, teoretykiem i praktykiem. Cieszy się też zasłużoną renomą najlepszego w Polsce tłumacza fachowej literatury ekonomicznej z języka angielskiego.