Jan Barcz, Paweł Świeboda: Uwarunkowania strategii dla Polski

Co dalej z Traktatem z Lizbony?

Po co nam ten traktat?

Tekst nie jest tak łatwy w czytaniu jak opowieści o Kubusiu Puchatku, ale ma najwyższej wagi znaczenie dla przyszłości Polski – i każdego z nas.

Po referendum w Irlandii: czym jest Traktat z Lizbony?

W sensie politycznym Traktat z Lizbony ma zamknąć reformę instytucjonalną, rozpoczętą Traktatem z Nicei. Ta reforma, z jednej strony, wiąże się integralnie z rozszerzeniem Unii Europejskiej; z drugiej - ma przygotować Unię do globalnej rywalizacji. Gdyby Unia zrezygnowała z „Lizbony”, oznaczałoby to, że nie udaje się jej wewnętrzna konsolidacja, że każdy mimo pozorów wspólnoty zostaje osobno. Dla świata zewnętrznego taki sygnał świadczyłby, że Unii trudno się wyzwolić ze swej niemożności. Stąd i szczególna odpowiedzialność polityczna, spoczywająca na państwach członkowskich.

Unia Europejska ma przed sobą poważny dylemat - jak legitymizować integrację europejską, a zarazem zrównoważyć skuteczność swych działań z tym, czego wymaga zbliżenie do obywatela. Postępy globalizacji oraz sukcesy wschodzących potęg przydają wagi - efektywności, co jednak nie musi przeczyć wzmacnianiu demokratyzmu Unii.

W sensie prawnym Traktat z Lizbony jest tradycyjnym „traktatem rewizyjnym”, zmienia bowiem traktaty stanowiące Unię. Czyli że muszą go ratyfikować wedle swych przepisów konstytucyjnych wszystkie państwa członkowskie UE. Traktaty rewizyjne nie są „zwykłymi” umowami wielostronnymi, które z reguły wchodzą w życie, gdy pewna, określona liczba państw-sygnatariuszy dokona ratyfikacji. W przypadku Traktatu z Lizbony brak zgody nawet jednego państwa sprawi, że Traktat nie wejdzie w życie. Jednocześnie, z formalnego punktu widzenia ratyfikowanie, bądź nie, Traktatu jest prawem każdego z państw członkowskich. Podpisując traktat, państwo zobowiązuje się jedynie działać w dobrej wierze na rzecz jego wejścia w życie. Tym samym nie można objąć jakimiś sankcjami lub doprowadzić do wykluczenia z Unii państwa, które ma trudności z ratyfikacją traktatu rewizyjnego czy też takiego traktatu nie ratyfikuje.

Unia Europejska jest stabilnym systemem politycznym, jej istnieniu nie grożą zaburzenia, wynikłe z trudności w ratyfikacji nowego traktatu. Będzie ona działać dalej na mocy obecnie obowiązujących traktatów w brzmieniu, jakie im nadał Traktat z Nicei. Jeśli jednak nie dojdzie do reformy ustrojowej Unii, pojawią się bardzo poważne problemy natury prawnej i politycznej. Odbije się to na spójności procesu integracji europejskiej, a zwłaszcza na pozycji państw nowych i słabszych w Unii Europejskiej.

Możliwe scenariusze

Określając możliwe scenariusze „po referendum w Irlandii”, musimy kierować się obowiązującym obecnie prawem UE. Problem ma wprawdzie charakter przede wszystkim polityczny, ale rozwiązać go można jedynie w ramach obowiązujących regulacji unijnych. Inaczej doprowadzilibyśmy do fragmentacji Unii, rozbicia jej na grupy różnych interesów. Biorąc to pod uwagę, można wskazać trzy zasadnicze kierunki dalszego działania - z możliwymi różnymi wariantami:

Wariant I: kontynuacja procesu ratyfikacji Traktatu z Lizbony

Jak wiadomo, taki wariant wybrali najwyżsi przedstawiciele państw członkowskich, skupieni w Radzie Europejskiej w dniach 19-20 czerwca 2008 roku. Ma ten wariant za sobą szereg istotnych argumentów:

• Traktat z Lizbony zawiera kompromis instytucjonalny, uzgodniony w ostatnich kilku latach – początek mu dała Konferencja Międzyrządowa 2000 r., jej owocem był Traktat z Nicei, zapowiadający kontynuację reformy ustrojowej. Uwzględnić tu należy, że ówczesna „piętnastka” zgodziła się na ograniczoną reformę instytucjonalną – konieczną dla rozszerzenia Unii o 12 państw (w tym Polskę), zakładała jednak przeprowadzenie głębokiej reformy ustrojowej po rozszerzeniu (co było ważnym elementem tzw. kompromisu nicejskiego).
• Załóżmy, że mimo problemów, występujących w którymś z państw członkowskich (jak w Irlandii), proces ratyfikacji będzie kontynuowany. Tym samym uzgodnienia z ostatnich lat w sprawie reformy ustrojowej Unii zostaną potwierdzone. Inne państwa członkowskie dadzą nie tylko swoisty „sygnał polityczny” wyborcom w Irlandii, ale przede wszystkim - umocnią osiągnięte porozumienie (również na przypadek, gdyby reformę wypadło kontynuować w inny sposób). Gdyby chciano wyłamać się z takiej formuły, naruszono by de facto zasadę zaufania i obliczalności politycznej. W koncercie 27 państw członkowskich to problem znacznie poważniejszy, niżeli zamieszania w samej procedurze ratyfikacji traktatu (możliwe w każdym państwie członkowskim).
• Czasu na to, by Irlandia mogła ponownie rozważyć zgodę na ratyfikowanie Traktatu z Lizbony, jest więcej, niż mogłoby się wydawać (warto podkreślić, że od strony proceduralnej powtórzenie referendum w Irlandii jest możliwe, jak się to już okazało w przypadku Traktatu z Nicei). Istotne jest bowiem, aby lizboński pakiet instytucjonalny mógł być uwzględniony w toku najbliższych wyborów do Parlamentu Europejskiego (w czerwcu 2009 roku); wystarczy więc, aby Traktat z Lizbony wszedł w życie na przełomie kwietnia/maja 2009 roku. Oznaczałoby to, że decyzja w sprawie powtórzenia referendum może być z powodzeniem podjęta na przełomie roku, względnie na początku roku 2009.
• Frekwencja w referendum irlandzkim była duża, niemniej badania ukazały, że głosujący nie zgodzili się na ratyfikowanie Traktatu wcale nie ze względu na treść samego Traktatu (podobnie było w referendach Francji i Niderlandów w odniesieniu do Traktatu konstytucyjnego); 17% głosowało przeciwko, bo nie ufa własnym politykom, 40% - ponieważ nie znało treści Traktatu, 20% - z obawy przed utratą tożsamości przez Irlandię [Irish Times, Jun 18, 2008]. Od początku też bardzo liczono, że Dublin po dodatkowych negocjacjach uzyska lepsze warunki.
• Unia Europejska zakładała co prawda, że Traktat z Lizbony wejdzie w życie 1 stycznia 2009 roku, ale nie ustaliła żadnego formalnego ograniczenia, które by uniemożliwiało przesunięcie tej daty. Kilkumiesięczne opóźnienie może być nawet o tyle korzystne, że pozwoli uwzględnić wyniki wyborów do Parlamentu Europejskiego w nominacjach na najwyższe funkcje w UE – przewodniczącego Komisji Europejskiej, przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (w ramach pakietu politycznego – co byłoby rozwiązaniem optymalnym).

Wariant II: rezygnacja z Traktatu Lizbońskiego i pozostanie przy obecnie obowiązujących Traktatach w brzmieniu nadanym przez Traktat z Nicei

Można oczywiście pozostać przy obecnie obowiązujących Traktatach, pociągnie to jednak za sobą poważne wyzwania. W taki wariancie zasadnicze wyzwania może ująć w czterech grupach.

(1) Jeśli zachowamy pakiet nicejski, powstaną dwa zasadnicze problemy polityczno-prawne:

Po pierwsze – pakiet nicejski ma charakter „zamknięty”, tj. obliczony jest na 27 państw członkowskich i wraz z przyjęciem 1 stycznia 2007 roku Bułgarii i Rumunii jego potencjał instytucjonalny został wyczerpany. Oznacza to, że kontynuowanie strategii rozszerzenia w przypadku odrzucenia Traktatu z Lizbony będzie wymagało renegocjacji pakietu nicejskiego, podczas której mogą pojawić się bardzo trudne kwestie, znane z negocjacji nad Traktatem konstytucyjnym i Traktatem z Lizbony. Obecnie obowiązujące traktaty nie zamykają oczywiście drogi do dalszego rozszerzenia. Dużo racji mają jednak ci, którzy wskazują, że w przypadku odrzucenia Traktatu z Lizbony kontynuować strategię rozszerzenia będzie bardzo trudno.

Po drugie - pakiet nicejski nakazuje zmniejszenie liczby komisarzy w stosunku do liczby państw członkowskich już w listopadzie 2009 roku. Traktat z Lizbony odkładał w czasie tę decyzję do roku 2014, a przy tym pozostawiał ostateczną decyzję Radzie Europejskiej. Rozwiązanie z pakietu nicejskiego zaczęło budzić krytyki w szeregu państwach (na przykład we Francji), gdyż oznaczałoby, że w pewnych okresach rotacji największe państwa członkowskie nie będą mogły desygnować komisarzy. Problem odegrał nieco kuriozalną rolę w referendum w Irlandii, gdzie jednym z argumentów przeciwko Traktatowi z Lizbony była właśnie obawa przed utratą własnego komisarza. Przeoczono przy tym, że dojdzie do tego z pewnością, jeśli Traktat z Lizbony nie wejdzie w życie, natomiast właśnie ten Traktat daje pewną swobodę manewru Radzie Europejskiej. Można sobie wyobrazić próby politycznego obejścia przepisów traktatowych, dla przykładu - formalne zmniejszenie kolegium Komisji Europejskiej do dwudziestu siedmiu państw minus jedno przy jednoczesnej nieformalnej umowie, że nie będzie miało komisarza to państwo, z którego wywodzi się Wysoki Przedstawiciel ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Każde jednak tego rodzaju rozwiązanie pozostanie ułomne.

(2) Jeśli pozostaniemy przy obecnie obowiązujących traktatach, można dokonać pewnych reform ustrojowych Unii przy okazji traktatów akcesyjnych.

Należy mieć jednak na uwadze, iż najbliższy traktat akcesyjny (z Chorwacją) nie wejdzie w życie wcześniej niż w 2011 roku, a więc nadzieje – na przykład – na zmianę postanowień, dotyczących liczby komisarzy – są bezzasadne (liczba ta ulegnie zmianie już w końcu 2009 roku). Niezależnie od tego, próby głębszych reform poprzez traktaty akcesyjne są niezmiernie ryzykowne: mogą sprowokować kompleksowe, trudne negocjacje i w efekcie na lata zablokować strategię rozszerzenia. Spójrzmy tylko na kwestię liczby komisarzy: decyzja w tej sprawie jest powiązana z rozdziałem miejsc w Parlamencie Europejskim i z formułą liczenia głosów ważonych („duże” państwa, rezygnując z „drugiego” komisarza, oczekiwały pewnej kompensaty swoich interesów m.in. w tych dziedzinach) – modyfikacje w tej mierze zapewne „rozsznurowałyby” cały pakiet instytucjonalny.

(3) Reformę ustrojową Unii można kontynuować - bez rewizji traktatów - w tym, co przewidują same traktaty (tzw. reforma punktowa, tylko w pewnych dziedzinach, „punktach”).

Najpoważniejszą możliwość stwarza tzw. procedura kładki, zawarta w art. 42 Traktatu Unii Europejskiej. Ten artykuł umożliwia przeniesienie materii całego III filara UE do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę – czyli jego „uwspólnotowienie”. Byłaby to bardzo poważna reforma ustrojowa, porównywalna w tym obszarze z rozwiązaniami zawartymi w Traktacie z Lizbony. Niemniej procedura kładki wymagałaby ratyfikowania stosownej decyzji Rady przez państwa członkowskie (z powtórzeniem procedury ratyfikacji, jako że regulacja objęłaby nader wrażliwy obszar działalności, choć okrojony w stosunku do Traktatu z Lizbony). Miałoby zaś to wszystko zasadniczy mankament: poza reformą Unii pozostałby obszar o zasadniczym znaczeniu dla umocnienia tożsamości politycznej UE – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa.

(4) Pozostanie przy obecnie obowiązujących traktatach umocni pokusę do regulowana „poza” Unią różnych problemów, istotnych dla integracji europejskiej (często objętych kompetencją Unii).

Niedawna konwencja z Prüm (podpisana przez grupę siedmiu państw w 2005 roku) oparła się na tzw. metodzie schengeńskiej, a nie jest to dobra droga reformy ustrojowej Unii. W istocie bowiem pewna grupa państw członkowskich Unii reguluje „między sobą” sprawy mające znaczenie dla całości. W najlepszym przypadku (jak tej Konwencji) kończy się „jedynie” na ominięciu instytucji wspólnotowych i pozostałych państw członkowskich tudzież wskazaniu im opcji – „możecie” te ustalenia przyjąć dla całej Unii. W skrajnym przypadku może to doprowadzić do osłabienia, a nawet fragmentacji, pokawałkowania Unii Europejskiej.

Wariant III: rezygnacja z Traktatu Lizbońskiego i podjęcie – po pewnym czasie – prac nad nowym traktatem rewizyjnym.

Teoretycznie, odrzucenie Traktatu z Lizbony może oczywiście prowadzić do podjęcia prac nad nowym traktatem rewizyjnym. Nie ulega jednak wątpliwości, że w praktyce nastąpiło „zmęczenie” negocjacjami nad reformą instytucji Unii. Podjęcie decyzji w sprawie powrotu do stołu negocjacyjnego będzie wymagało wielu lat. Jeśli do takiej decyzji dojdzie, to warianty przyszłego traktatu rewizyjnego mogą być następujące: może to być jeden traktat, który zastąpiłby obecnie obowiązujące trzy traktaty („Traktat konstytucyjny bis”), może to być tradycyjny traktat rewizyjny („Traktat z Lizbony bis”). Możemy również, co jest wysoce prawdopodobne, zostać skonfrontowani z nowym typem traktatu rewizyjnego.

Już u progu negocjacji nad Traktatem konstytucyjnym pojawiły się pomysły, co zrobić, gdyby wbrew stanowisku większości jedno lub niewielka grupa państw członkowskich nie ratyfikowały traktatu rewizyjnego (jakim był i Traktat konstytucyjny). Otóż te państwa, które nie chcą związać się nowym traktatem, pozostałyby „przy tym, co jest” (na zasadzie specjalnego statusu członkostwa względnie specjalnego rodzaju stowarzyszenia). Można z dużym prawdopodobieństwem zakładać, że wokół takiego nowego traktatu rewizyjnego z rodzajem „klauzuli wyłączającej” skupi się dyskusja w przyszłości. Oczywiście uzgodnienie tego rodzaju formy traktatu rewizyjnego wymagałoby uprzedniej zgody wszystkich państw członkowskich UE, co nie byłoby łatwe. Niemniej za takim rozwiązaniem zaczyna przemawiać szereg ważnych argumentów, zwłaszcza zaś ten, iż wraz ze wzrostem liczby państw członkowskich, rosną trudności z ratyfikacją traktatów rewizyjnych.

Doświadczenia, związane z Traktatem konstytucyjnym i Traktatem z Lizbony, wskazują, że o zablokowaniu ratyfikacji w danym państwie decydują z reguły okoliczności wewnątrzpolityczne, nie związane bezpośrednio z treścią traktatu rewizyjnego (czy z Unią). Może to doprowadzić do sytuacji, gdy żaden traktat rewizyjny nie będzie mógł wejść w życie. Byłaby to sytuacja dla Unii nie do przyjęcia. Wprowadzenie „klauzuli wyłączającej” mogłoby sprawić, że decyzja wyborcy byłaby podejmowana świadomie, z uwzględnieniem uwarunkowań, wynikających z członkostwa w UE. Pogląd wyborcy wiązałby się ze statusem danego państwa w Unii Europejskiej, a nie z jego stosunkiem do spraw krajowych czy własnych polityków, czy też z brakiem zainteresowania sprawami UE. Warto w tym kontekście zauważyć, że zarówno Traktat konstytucyjny, jak i Traktat z Lizbony, zawierają klauzulę o dobrowolnym wystąpieniu z Unii.

Dlaczego Traktat z Lizbony jest ważny dla Polski?

Traktat z Lizbony, podobnie jak uprzednio Traktat konstytucyjny, nie jest arcydziełem legislacji międzynarodowej. Inaczej zapewne być nie może, bowiem Traktat ten jest efektem trudnego kompromisu w gronie 27 państw członkowskich Unii. Rodził się w toku kilkuletnich, bardzo trudnych negocjacji. Każde z państw członkowskich, podpisując dokument, oceniało własne interesy narodowe w kontekście interesów wspólnych – unijnych.

Jeśli przyjrzymy się wyżej naszkicowanym scenariuszom, to bez wątpienia optymalnym rozwiązaniem - również dla Polski - jest wejście Traktatu w życie. Jedynie bowiem Traktat z Lizbony prowadzi do umocnienia spójności wewnętrznej Unii, przekształcając ją w jednolitą organizacją międzynarodową. Zwiększając liczbę obszarów, w których decyzje będą podejmowane w Radzie większością kwalifikowaną, oraz wprowadzając w tej mierze tzw. podwójną większość, Traktat sprawi, że w większym stopniu chroniona będzie zasada solidarności. Bez większej elastyczności procesu decyzyjnego trudno myśleć o dalszej liberalizacji w ramach rynku wewnętrznego.

Bez podstawy traktatowej, którą wprowadza Traktat z Lizbony, trudniej będzie zadbać o wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego, a musi ono przecież opierać się na dwóch filarach – dywersyfikacji źródeł zaopatrzenia oraz na ustanowieniu wspólnego rynku energetycznego w Unii.

Traktat z Lizbony umacnia zarazem legitymację demokratyczną Unii, konsolidując zwłaszcza rolę parlamentów narodowych, które będą mogły nie tylko monitorować przestrzeganie zasady pomocniczości, lecz również kontrolować podejmowanie decyzji o zasadniczym znaczeniu dla ustroju Unii.

Traktat z Lizbony ustanawia również solidne podstawy instytucjonalne dla rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, niezbędnego dla umocnienia tożsamości politycznej Unii. W końcu, Traktat ten otwiera nowe możliwości dla kontynuowania strategii rozszerzania Unii oraz wzmacniania polityki sąsiedztwa.

Warianty rozwoju sytuacji, zakładające odrzucenie Traktatu z Lizbony, obarczone są licznymi mankamentami i potencjalnymi zagrożeniami. Najpoważniejsze z nich, to realne spowolnienie (jeżeli nie zablokowanie) strategii rozszerzenia oraz narastająca pokusa fragmentacji (pokawałkowania) integrującej się Europy. Byłaby to perspektywa dla Polski wyjątkowo niekorzystna.

Co robić?

Wniosek wynikający z przedstawionej analizy jest jednoznaczny. Polska powinna dopełnić procedury ratyfikacyjnej bez zbędnej zwłoki i nie oglądając się na innych. Istotne są w tej mierze następujące przesłanki:

• Ratyfikacja Traktatu jest suwerenną decyzją Polski, lecz jednocześnie testem jej stosunku do pogłębienia procesu integracji oraz odpowiedzialności za wewnętrzną konsolidację Unii Europejskiej. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy Polska po raz pierwszy uczestniczyła w pełni w wypracowywaniu dokumentu określającego przyszły kształt i priorytety Unii Europejskiej. Tym samym ratyfikacja Traktatu zamknie okres post-akcesyjny, w którym polskie członkostwo w UE było oparte na zestawie zasad i reguł wypracowanych, zanim Polska stała się członkiem UE.
• Ratyfikacja Traktatu jest wyrazem wsparcia dla wspólnie przyjętego kompromisu w sprawach ustrojowych Unii o zasadniczym znaczeniu dla przyszłości integracji europejskiej. Niejasności i zaburzenia w procedurze ratyfikacyjnej (o ile nie mają uzasadnienia w procedurach własnej konstytucji) mogą być zasadnie odczytywane jako naruszenie zasady zaufania. Negocjacyjny charakter procesu decyzyjnego w Unii sprawia, że równałoby się to z utratą statusu partnerskiego.
• Ratyfikacja Traktatu wyraża mocne wsparcie dla procesu rozszerzania Unii. Inne potencjalne scenariusze stawiają państwa kandydujące oraz potencjalnych kandydatów w bardzo niedobrej sytuacji i wobec niejasnej perspektywy. Wsparcie dla strategii rozszerzenia Unii należy zasadnie do priorytetów polityki Polski, leży też w polskim interesie. Zaburzenia wokół ratyfikacji Traktatu mogłyby podważyć ten priorytet.
• Ratyfikacja Traktatu otworzy nowe możliwości rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Inne możliwe warianty reformy ustroju Unii (w przypadku odrzucenia Traktatu z Lizbony) pozostawiają - jak wspomniano - Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa poza głównym nurtem reform, z niepewną przyszłością. Byłby to dla Polski scenariusz niedobry. Jedna z najważniejszych polskich inicjatyw „wschodniego partnerstwa” może być z sukcesem realizowana jedynie w warunkach rozwijającej się WPZiB.

Nie ulega wątpliwości, że potwierdzenie kompromisu lizbońskiego dotyczy podstawowych, strategicznych interesów Państwa. Dlatego też ratyfikacja Traktatu z Lizbony nie powinna być funkcją wewnątrzpolitycznych rozgrywek. Musi być rezultatem świadomej i odpowiedzialnej decyzji.

Jeśli Polska powstrzyma się od zakończenia procesu ratyfikacji, nie pomoże to Irlandczykom w określeniu ich stosunku do Traktatu z Lizbony oraz do całego procesu integracji europejskiej. Szacunek dla decyzji irlandzkiego społeczeństwa można i należy wyrazić w inny sposób, nie uzależniając od niej własnego zdania w sprawie nowego Traktatu.

Rozumiejąc okoliczności, które przyczyniły się do irlandzkiego „nie”, Polska musi mieć na uwadze interes całej Unii Europejskiej oraz swój własny. Jeśli Traktat z Lizbony nie wejdzie w życie, oznacza to lata „gry do wewnątrz” i słabości w polityce międzynarodowej. W momencie, w którym zmienia się równowaga sił w świecie, Unia Europejska nie może sobie pozwolić na chwilę słabości.

Polska staje się silniejsza siłą Unii Europejskiej. Taki był zasadniczy sens akcesu do Unii Europejskiej.